A recente controvérsia envolvendo a flexibilização da chamada “regra de ouro” demonstrou a existência daquilo que eu, em outra oportunidade (DCI, 12/04/2017), havia denominado de inconsistência fiscal: uma situação na qual a política fiscal é regida por duas ou mais regras diferentes, de tal forma que o atendimento simultâneo das diferentes regras pode, em certas situações, se mostrar impossível.

No Brasil, hoje, temos três regras fiscais em vigência. A primeira é a regra de resultado primário anual, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Na elaboração da LDO a equipe econômica define uma meta de resultado primário (para 2018 é déficit primário de R$ 159 bilhões), a qual deve ser obtida ao longo do ano calendário subsequente. O instrumento que o governo tem para viabilizar essa meta caso as receitas tributárias se mostrem inferiores ao previsto é o contingenciamento da despesa discricionária. Esse instrumento tem sido bastante utilizado nos últimos anos, sendo responsável pela redução significativa dos gastos discricionários, particularmente despesas de investimento.

A segunda regra é o teto da despesa primária, definida pela Emenda Constitucional 95, que fixa um limite máximo para as despesas primárias da União, o qual é corrigido anualmente com base na variação do IPCA no ano anterior. Os gastos primários são uma variável sobre a qual o governo federal tem mais capacidade de controle na comparação com a meta de resultado primário. Este depende da diferença entre a receita tributária do governo, largamente definida pelo nível de atividade econômica, e a despesa primária. Como o nível de atividade econômica é uma variável que não é controlada diretamente pelo governo, o resultado primário pode se desviar bastante da meta, por razões que não estão relacionadas com a condução da política fiscal.

No caso do teto de gastos, o governo pode exercer um controle efetivo sobre os gastos discricionários, mas não sobre os gastos obrigatórios, os quais crescem num ritmo que depende de uma série de variáveis pré-determinadas. Por exemplo, o reajuste do salário mínimo no ano “t” depende da taxa de inflação em “t-1” e da taxa de crescimento do PIB em “t-2”; o qual tem impacto imediato sobre os gastos de previdência e assistência social. Como os gastos obrigatórios representam cerca de 90% da despesa primária, segue que, na prática, o governo tem poucos instrumentos a disposição para garantir o cumprimento dessa regra.

Por fim, a Constituição Federal define a regra de ouro a qual veda a realização de operações de crédito por parte da União que superem as despesas de capital. Em função da queda da receita tributária ocorrida como resultado da grande recessão e dos cortes realizados nos gastos de investimento para viabilizar a obtenção da meta de resultado primário no período 2015-2017, o governo federal passou a depender da devolução dos empréstimos do Tesouro Nacional para o BNDES para cumprir a regra de ouro. A má notícia é que mesmo que o BNDES faça a devolução dos R$ 130 bilhões exigidos pelo Ministério da Fazenda em 2018, a regra não será cumprida em 2019. Daí a discussão sobre sua flexibilização ainda este ano.

Em suma, o governo federal não dispõe de instrumentos suficientes de política econômica pra cumprir as três regras fiscais em existência hoje no Brasil.

É necessária uma reformulação completa da Governança da Política Fiscal Brasileira.

José Luis Oreiro é professor de Economia da UnB

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