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Muito já se discorreu acerca da nova proposta de reforma tributária (Proposta de Emenda à Constituição 45), de autoria do Deputado Baleia Rossi, cuja principal alteração, segundo se propõe, é a criação de um novo imposto sobre bens e serviços (denominado IBS) em substituição a cinco tributos que temos atualmente (IPI, ICMS, ISS, COFINS e PIS). Pretende-se, pois, instituir um novo tributo que grava o consumo de todo e qualquer bem e serviço, substituindo as exigências que atualmente incidem neste campo.

Sem prejuízo da inegável relevância dos temas que já foram abordados (tal como a afronta ao pacto federativo e à autonomia municipal), pretendo, neste artigo, tecer breves considerações acerca dos reflexos da reforma tributária para a população. E, neste caso, a pergunta fundamental que vem à tona é a seguinte: o preço dos produtos e serviços para a população (ou consumidor final) sofrerá um aumento, uma redução ou não será impactado pela reforma tributária?  

Em uma análise superficial, poderia ser dito que o preço não será impactado, eis que a reforma, conforme tem sido divulgado, não pretende reduzir ou aumentar a carga tributária. O que se pretende é promover a substituição de tributos, pelo IBS, mantendo-se, contudo, a mesma carga tributária dos cinco tributos que serão substituídos. Por esta razão está previsto um período de transição de dez anos para as empresas, em que os referidos tributos vão sendo paulatinamente substituídos pelo IBS. E, nesta hipótese, a reforma tributária, ao menos em tese, não impactaria sobre a precificação dos produtos e serviços prestados pelas empresas.

Sucede que o exame de duas das principais características deste novo imposto desabona esta conclusão.

Com efeito, a proposta prevê que serão fixadas as alíquotas federal, estadual e municipal de referência, calculadas pelo TCU e aprovadas pelo Senado Federal, com base na perda de receita em razão dos tributos unificados. A soma destas alíquotas formará a alíquota final de referência do IBS.    

Preservou-se, ainda, a autonomia para que a União, os Estados e Municípios fixem alíquotas distintas da alíquota de referência, porém sem estabelecer alíquotas diferentes para este ou aquele setor. Ou seja, além da União, os Estados e os Municípios poderão estabelecer, por lei, uma única alíquota que será aplicada a todos os bens e serviços que serão realizadas dentro do Estado ou Município ou que para lá se destinem. E a esta possibilidade de calibração de sua própria alíquota, porém de modo uniforme, soma-se a regra, também prevista na proposta, que impede a concessão de benefício fiscal.

Inegável, portanto, o impacto sobre os produtos que gozam de benefícios fiscais aplicáveis, por exemplo, ao ICMS, eis que estes benefícios deixarão de existir, ainda que após um período de transição. Consequentemente, empresas de variados setores que aproveitam destes incentivos sofrerão um aumento na carga tributária, que será repassado ao consumidor final. Estará em xeque, por exemplo, o pacote de incentivos às montadoras recentemente anunciado pelo Governo de São Paulo, que pretende conceder benefício fiscal aplicável ao ICMS, além dos inúmeros programas de incentivo fiscal que são concedidos pelos Estados pretendendo promover o desenvolvimento regional.

Haverá, também, impacto sobre os produtos que são tributados por alíquotas distintas (especialmente pelo IPI e ICMS), que são variáveis em função da essencialidade do produto, por expresso mandamento constitucional. Trata-se do princípio da seletividade, que faz com que, por exemplo, as mercadorias de consumo popular (carne e pão, dentre outras) ou aquelas integrantes da cesta básica de construção civil sejam tributadas à uma alíquota menor (em algumas hipóteses reduzidas a zero). Para que se tenha uma ideia da amplitude das alíquotas aplicáveis ao IPI, basta ver que a carne é tributada à alíquota zero, enquanto o cigarro pode chegar a 300%. A mesma consequência (ainda que não decorrente da seletividade) se verifica com relação aos serviços que são tributados, pelo ISS, a alíquotas que variam de 2 a 5%.

E como o ônus financeiro desses tributos e do IBS são e serão repassados ao consumidor final (ou seja, à população), o preço dos produtos e serviços poderá ser significantemente impactado, seja pela redução ou, em muitos casos, pelo substancial aumento da carga tributária sobre eles incidentes.

É bem verdade que, conforme consta da justificativa da proposta, pretendeu-se reverter a redução da carga tributária incidente sobre “bens e serviços geradores de externalidades negativas, cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas”. E isso por meio da criação de um imposto adicional seletivo incidente sobre estes produtos e serviços.

Já para mitigar o sobredito efeito regressivo do aumento da tributação sobre determinados produtos e serviços, o projeto, assinalando que o IBS tem como objetivo a arrecadação (e não o alcance de políticas públicas), propõe “um modelo em que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda” (...), “pelo cruzamento do sistema em que os consumidores informam seu CPF na aquisição de bens e serviços (já adotado por vários Estados brasileiros) com o cadastro único dos programas sociais”.            

Sucede que a proposta apresentada deixou a cargo de ulterior lei complementar a disciplina deste mecanismo de devolução parcial do imposto recolhido. Ao nosso juízo, o princípio da seletividade é verdadeira garantia fundamental, decorrente do primado da isonomia, que exige a tributação diferenciada sobre o consumo de bens essenciais, sendo vedada sua supressão. Isto não significa que não se possa estabelecer alíquotas únicas, prevendo-se outro mecanismo que dê guarida ao princípio da seletividade, inclusive vinculando-o à capacidade contributiva do consumidor. Mas este mecanismo deve ser disciplinado pela própria proposta de emenda à constituição que veicula a reforma tributária, sob pena de inconstitucionalidade.

Note que a preservação do princípio da seletividade em razão da essencialidade do produto e, até mesmo, do serviço não pretende alcançar eventual política pública. O seu fundamento é a isonomia tributária, por meio da disciplina das situações que merecem um tratamento diferenciado. E este tratamento deve ser conferido pela proposta de emenda à constituição apresentada, após amplo debate no Congresso Nacional (aliás, o mecanismo proposto, além de merecer detalhamento, não é o único modelo possível).   

Registre-se, por fim, que não desconhecemos os efeitos positivos da tão almejada simplificação no cumprimento das obrigações tributárias (que certamente virá com a unificação dos referidos tributos no IBS), o que poderá proporcionar a tão almejada redução dos gastos das empresas com a “burocracia tributária” e que, a longo prazo, pode acarretar na redução do preços dos bens e serviços. Inclusive, a adoção da alíquota uniforme eliminará as exigências de IPI que assolam setores da indústria, em razão da divergência na classificação fiscal das mercadorias, tributadas com diferentes alíquotas. Até mesmo para o ISS esta uniformização é bem-vinda sob esse aspecto, pois algumas empresas também enfrentam problemas com divergências na alocação dos serviços cujas alíquotas são variáveis. E mesmo a impossibilidade de concessão de benefícios fiscais pode proporcionar um ganho a longo prazo, pois eliminará eventual passivo tributário que pode surgir em razão da guerra fiscal entre os Estados, podendo ainda propiciar ao mercado uma competição mais igualitária.      

Isto, contudo, não autoriza que a proposta relegue ao legislador complementar a disciplina da forma como se preservará a tributação diferenciada do consumo dos produtos e serviços essenciais, à luz do princípio da seletividade. Aguardemos que o Congresso Nacional evolua neste tema, sob pena de a reforma tributária, se aprovada, já nascer com um vício de inconstitucionalidade.