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Quem acredita que a reforma tributária vai reduzir a carga de impostos é ingênuo ou não tem conhecimento sobre orçamento público. A afirmação é do consultor econômico da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) Kleber Castro, ao assegurar que, se sair, a reforma não vai reduzir a atual carga de tributos e contribuições.

Em entrevista ao DCI, o economista critica o atual sistema de tributação no Brasil e diz que ele é tão ruim que dificilmente uma mudança o fará piorar. “O que significa que a reforma tributária tem grande potencial para melhorar o ambiente econômico do País”. Os sinais difusos emitidos pelo Executivo federal, no entanto, diz ele, levam a questionamentos sobre a capacidade de se conseguir articular a aprovação dessa reforma.

Desde 1988, quando a atual Constituição foi promulgada, tenta-se reformar o capítulo que trata do sistema de financiamento do Estado brasileiro. Só no governo FHC, foram inúmeras tentativas. Por que agora essas mudanças constitucionais podem avançar?

A reforma tributária sempre foi um tema espinhoso e de difícil consenso, pois mexe com o bolso dos agentes econômicos, tanto na esfera privada, como na pública. Se pensarmos na reforma a partir de um “jogo de soma zero”, no qual para alguém ganhar outro deve perder, é fácil compreender o motivo da resistência pela mudança.O atual sistema é tão ruim, que muito dificilmente uma mudança iria piorá-lo, o que nos permite deduzir que a reforma tributária tem grande potencial para melhorar o ambiente econômico do País, elevando o PIB potencial. Essa constatação, aliada à aparente disposição dos congressistas empossados este ano em discutir e destravar pautas estruturantes para o País, nos faz vislumbrar que esse é um momento oportuno para avançar nessa agenda.

A crise financeira no caixa da União, de Estados e de municípios não pode dificultar o andamento da reforma tributária?

Pelo contrário. Enquanto a expansão da carga tributária conseguia fazer frente à expansão dos gastos, fazia pouco sentido para a classe política incorrer no desgaste da reforma. Ainda que a arrecadação esteja apresentando uma melhora [como proporção do PIB] desde 2017, hoje a carga tributária não acompanha a pressão por despesas, o que ligou o alerta do setor público. Antes havia disposição para aceitar todos os problemas do sistema tributário – distorcivo, regressivo, complexo, custoso, litigioso etc – desde que ele fizesse bem seu papel de arrecadar. Desde a crise de 2008/2009, a reforma se tornou mais interessante para a classe política. Trata-se de reduzir o sufocamento do sistema sobre a atividade produtiva, com vistas a aumentar o emprego e a renda, impedindo que se arrefeça o patamar de receita tributária.

São várias as propostas já colocadas. Apoiada pelo presidente da Câmara, Rodrigo Maia, e aprovada na CCJ da Câmara, a proposta do governo é a que está com tramitação mais avançada. Sua espinha dorsal é a simplificação do sistema, com a criação do Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS). Quais as vantagens e desvantagens dessas mudanças para os governos federal, estaduais e municipais?

A pergunta é boa pois lança luz sobre um ponto que é pouco enxergado pelo grande público quando se fala em reforma tributária: o impacto na Federação. É bastante óbvio que uma proposta que busque as recomendações teórica e as melhores práticas internacionais, como é o caso da PEC 45/2019, seja enxergada como boa para o ambiente econômico, mas ela repercute também no pacto federativo. Nesse caso, são os governos estaduais que seriam os maiores beneficiários da mudança, pelo simples fato do IBS [que teria a maior parte da receita destinada aos estados] avançar sobre uma base que o ICMS não alcança. Trata-se da base de serviços. Hoje, apenas o governo federal, com PIS e Cofins, e o governo municipal, com o ISS, conseguem tributar essa base – a que mais cresce e tem maior potencial de arrecadação.

Da proposta do governo federal, o que se sabe é que ela recria a CPMF, por meio da Contribuição Social sobre Transações e Pagamentos (CSTP). Há reações negativas nesse sentido, inclusive com lideranças do Congresso dizendo que ela não passa no Legislativo. Qual sua opinião sobre esse caminho na reforma tributária?

Não me parece um bom caminho. Se estamos tentando reformar o sistema para aproximá-lo das recomendações teóricas e das melhores práticas internacionais, por qual motivo deveríamos adotar um tributo que sofre de tantos problemas como a CPMF, ou qualquer outro nome que queiram atribuir? O imposto sobre movimentações financeiras é cumulativo, incidindo de forma distinta entre os diversos setores da economia. Cadeias produtivas mais longas tendem a ser mais oneradas do que cadeias mais curtas. Isso desequilibra a produção e distorce os preços relativos. Prejudica dois componentes macroeconômicos importantes: investimentos e exportações. Cria-se incentivos à verticalização da produção. Desincentiva a intermediação financeira, especialmente em um cenário de juros reais baixos como o atual. Encarece a tomada de crédito. Incide sobre movimentações que não representam geração de valor, como a venda de bens usados. Além disso, é regressivo, pois onera relativamente mais a renda das famílias mais pobres (que consomem praticamente toda a renda). Apenas um país usa esse tributo com objetivo de arrecadar: a Venezuela.

E sobre a proposta do empresário Flávio Rocha, de um imposto único no País? Na sua opinião, isso é mera fantasia ou é possível sairmos do extremo de múltiplos tributos para apenas um?

Espero, sinceramente, que seja fantasia. É inacreditável que isso esteja sendo discutido a sério em pleno século 21, quando essa ideia já foi totalmente desacreditada num passado próximo. Pegue todos os problemas da CPMF que listei na pergunta anterior e eleve à décima potência. Adicione a isso a tendência de queda de receita no longo prazo, pois os agentes se adaptam ao sistema para pagar menos impostos, através de engenharia contábil, verticalização, escambo, uso intenso de papel moeda, e isso seria intensificado pela transformação tecnológica que estamos passando, com o uso de criptomoedas e de serviços de transações e pagamentos que não são bancários – há vários aplicativos com essa função. Seria um completo desastre para o País. É curioso notar que um dos principais argumentos dos defensores dessa proposta é o fato da CPMF alcançar a economia informal, que hoje, não paga impostos. Partem do pressuposto de que todo mundo tem conta bancária.Contudo, dados do Banco Central do Brasil e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2016 apontam que aproximadamente 20 milhões de brasileiros com mais de 15 anos não têm conta bancária . Mesmo com o avanço das fintechs, a “desbancarização” no Brasil ainda é elevada, o que joga por terra essa ideia de que o imposto sobre transações financeiras alcança a todos. Não se pode confundir simplicidade com simplismo.

Com uma base do governo fragilizada, de onde virá o poder de articulação exigido para negociar a reforma tributária, que envolve tantos interesses conflitantes entre setores da sociedade?

Os sinais emitidos pelo Executivo federal são muito difusos e até conflitantes, o que nos faz questionar a capacidade do governo de conseguir articular a aprovação da reforma. Além disso, há a falta de protagonismo, o que é algo ruim em mudanças estruturais como essa. Enquanto o Legislativo já conta com duas propostas em tramitação, o Executivo sequer apresentou oficialmente sua proposta, apesar de estar prometendo isso há tempos. Por outro lado, enxergo nos outros poderes e nos governos subnacionais uma disposição grande de levar a pauta para frente. Tenho visto nos últimos meses uma movimentação desses agentes em torno dessa matéria, com uma agenda positiva. Eles se mostram cientes da importância da reforma para o País e já têm conversado entre si para tentar encontrar um caminho convergente. O maior problema, porém, pode vir do fato da discussão não estar se dando em cima de uma proposta única, como ocorre no caso da reforma da Previdência. Temos várias propostas de reforma, duas delas tramitando. Essa profusão de ideias em torno da agenda pode ser enxergada como um excesso de vontade, ou como um excesso de vaidade, uma espécie de guerra para ver quem vai ganhar o reconhecimento por uma mudança tão importante. Entendo que esse processo deve ser mais complicado e demorado do que está sendo o processo da Previdência. Uma coisa já parece decidida: se sair, essa reforma não vai reduzir a atual carga de impostos e contribuições. Quem acredita que a reforma tributária vai reduzir a carga tributária está sendo ingênuo ou não tem qualquer conhecimento sobre orçamento público.

O senhor acredita que os governos estaduais vão abrir mão do ICMS, sua principal fonte de receita?

O ICMS é um tributo obsoleto, que incide sobre bases decadentes, que são os bens tangíveis. Então, não seria um grande sacrifício trocar o ICMS por um tributo melhor. Contudo, não se trata de abrir mão do ICMS, mas de ampliar sua base para alcançar os serviços. Os estados não perdem a autonomia tributária segundo a proposta da PEC 45/2019, pois estariam representados no comitê gestor do IBS. No caso da PEC 110/2019, o IBS seria de competência exclusiva estadual.

Quanto ao impacto da reforma na distribuição de recursos a estados e municípios, como o senhor vê isso?

Estamos olhando estados e municípios de forma agregada, como se fossem um só ente. Porém, sabe-se que o Brasil é muito heterogêneo e, por isso, o impacto dessa reforma seria muito diferenciado entre estados e, principalmente, entre municípios. Como a incidência do IBS passaria a ser no consumo, a distribuição da arrecadação dentro do território nacional seria modificada. Evidências apontam para uma tendência de perda de receita tributária nas regiões Sudeste e Sul e nas cidades de maior porte populacional, uma vez que o consumo tende a ser menos concentrado que a produção. Percebe-se aí porque a reforma tributária é uma pauta tão difícil de avançar.

Como fica a partilha ou redistribuição de receitas a partir das transferências intergovernamentais?

Esse é outro debate que é (quase) completamente ignorado nas propostas que estão em voga. O sistema de transferências do Brasil é altamente arcaico. Sua partilha ainda é baseada em concepções da década de 1960. Deveríamos ter um sistema que atuasse em favor de uma distribuição mais equânime de recursos dentro da federação –  a equalização fiscal. Mas no Brasil ocorre exatamente o contrário. Se tivéssemos um bom esquema de equalização fiscal, a resistência de estados e municípios à reforma tributária seria significativamente menor.

O Senado discute outra proposta, a PEC 110/2019, que tem o ex-deputado federal Luiz Carlos Hauly um dos principais idealizadores e o presidente do Senado, Davi Alcolumbre, como primeiro signatário e as assinaturas de outros 64 senadores. A proposta extingue nove tributos: IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide-combustíveis e CSLL (federais); ICMS (estadual); e ISS (municipal). No lugar deles, será criado um imposto sobre o valor agregado, de competência estadual, chamado de Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS), e um outro sobre bens e serviços específicos, chamado Imposto Seletivo, de competência federal. A diferença entre a PEC 110 e a PEC 45/2019 é que a do Senado transfere para governos estaduais a competência de tributos federais que seriam extintos. Qual sua avaliação sobre essa proposta?

Não apenas os federais, mas o ISS municipal também. Particularmente, sou defensor de uma maior descentralização de recursos e da ampliação da autonomia dos entes subnacionais. Nessa proposta, contudo, os municípios perdem o poder de tributar os serviços em favor dos estados, o que configura uma violação da autonomia municipal. Isso me parece temerário, especialmente pelo fato de que os municípios vêm assumindo um papel crescente na execução de políticas públicas no País desde a década de 1990. O protagonismo municipal já é evidente em áreas como saúde e educação básica. A crise dos estados nos últimos anos tem acelerado esse processo de municipalização, inclusive em áreas que são de competência estadual, como é o caso da segurança pública. Assim, não parece coerente reduzir a autonomia fiscal municipal, tornando-os mais dependentes de transferências intergovernamentais, quando percebe-se a emergência do protagonismo das cidades na vida da população.